Según la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982, sólo los buques estatales tienen el mandato de combatir la piratería marítima. Sin embargo, las empresas de seguridad privadas complementan los esfuerzos estatales para proteger a los marinos y garantizar la libertad de navegación en regiones propensas a la piratería. Este es el caso, en particular, del océano Índico occidental y el golfo de Guinea.

La protección de los buques privados se disparó en la década de 2010, cuando la piratería perturbó la libertad de navegación de los buques que transitaban por el vital punto de estrangulamiento para el comercio internacional en el océano Índico. En este teatro de operaciones, nunca se logró secuestrar un buque con guardias armados a bordo, y la protección privada se consideró en gran medida eficaz.

En el Golfo de Guinea, la situación es diferente, tanto desde el punto de vista jurídico como geográfico. Dado que se calcula que Dinamarca tiene entre 30 y 40 buques en el Golfo de Guinea en cualquier punto dado, esto exige una nueva reflexión sobre cómo gestionar las operaciones de seguridad privada en el mar.

El teatro del Golfo de Guinea

Entre 2015 y 2020, el Golfo de Guinea se convirtió en un foco mundial de piratería, y en 2020 el 95% de los ataques a nivel mundial se produjeron en el Golfo de Guinea. Las aguas afectadas se encuentran principalmente frente a las costas de Nigeria, Togo y Benín, siendo Nigeria el epicentro. La vigilancia marítima y la aplicación de la ley inadecuadas, junto con los ataques cada vez más violentos, han llevado a algunos buques mercantes a recurrir a protección privada.

Para hacer frente a la persistente brecha de seguridad, la región desarrolló servicios de protección en nuevas constelaciones de seguridad pública y privada (véase el recuadro 1). Por ejemplo, las armadas de Nigeria, Togo y Benin comenzaron a ofrecer personal militar embarcado a cambio de una tarifa. En 2017, este modelo comenzó a decaer cuando Nigeria comenzó a aplicar con firmeza su política existente contra los guardias armados embarcados de cualquier tipo, ya sea personal de seguridad privada o personal militar público. En cambio, el gobierno otorgó licencias a empresas de seguridad militar privada (EMSP) específicas, hoy en día unas 50, que las compañías navieras pueden contratar para proporcionar embarcaciones de escolta. Las embarcaciones deben estar tripuladas y comandadas por personal de la Armada nigeriana, que opera bajo reglas nacionales de enfrentamiento.

La combinación de los sectores público y privado parece un compromiso aceptable. Para Nigeria, permite al Estado conservar su monopolio sobre el uso de la fuerza y seguir siendo el actor principal en la protección de sus aguas territoriales. Además, como el personal de la marina opera en buques de seguridad privados, el número limitado de patrulleros del Estado queda libre para otras tareas.

Para los buques mercantes, la constelación proporciona a los buques la protección necesaria sin la carga de embarcar guardias armados privados, algo a lo que generalmente se resiste la industria.

Es probable que este modelo se mantenga mientras las limitaciones de recursos y capacidad naval de Nigeria impidan al Estado abordar eficazmente la piratería en sus aguas. Sin embargo, también podría decirse que ofrece un incentivo para que el Estado se mantenga en el status quo, ya que ahorra y gana dinero con esta constelación.

Además, varias condiciones complican el uso de la seguridad privada en el Golfo de Guinea. Los buques mercantes que transitan por la región hacen escala en varios puertos a lo largo de la costa. Esto significa, en primer lugar, que navegan por las aguas territoriales de los estados costeros, donde las leyes son más restrictivas que en alta mar: ningún estado de la región del Golfo de Guinea (ni de ningún otro lugar, en realidad) permite fácilmente que las empresas de seguridad privada operen y porten armas dentro de su territorio. En segundo lugar, los buques transitan por las aguas territoriales de varios estados, lo que no hace más que complicar la ya restrictiva regulación.

Estas condiciones han dado lugar a una serie de detenciones e incautaciones de armas de agentes de seguridad privada. Por ejemplo, en 2013, cuando se encontraron guardias armados privados a bordo de buques frente a la costa de Senegal, y en 2019, cuando las autoridades nigerianas afirmaron que un destacamento de seguridad privada se encontraba en sus aguas territoriales.

Crítica de seguridad privada

La externalización de las obligaciones de gobernanza de un Estado a empresas privadas plantea varios desafíos potenciales. La seguridad, entendida tradicionalmente como un bien público, puede poner en entredicho los principios democráticos, ya que las empresas privadas no son tan responsables como un Estado, lo que implica una serie de riesgos en materia de responsabilidad y obligación legal.

Políticamente, la transparencia es un problema en las prácticas de contratación y subcontratación –y la falta de debate y escrutinio públicos– porque la contratación de seguridad privada por parte de una empresa naviera no implica procesos políticos, como cuando se despliegan fuerzas públicas. Esta opacidad también se manifiesta en el Golfo de Guinea. Aunque los actores públicos participan en todos los casos de contratación de EMSP (como en el caso de Nigeria), siguen existiendo dudas sobre qué criterios existen para investigar y conceder licencias a las EMSP. Por ejemplo, no se puede realizar una diligencia debida con el personal naval embarcado en buques de escolta para determinar su nivel de preparación para hacer frente a incidentes de piratería. Sin embargo, se sabe que sólo un puñado de las 50 empresas investigadas están en pleno funcionamiento con el combustible, los buques y la disponibilidad de piezas de repuesto necesarios en caso de avería. Además, en el caso de las armadas regionales que proporcionan escolta de buques, no todos los buques patrulleros están construidos para ese fin, lo que a veces impide su capacidad de proporcionar una protección eficaz.

Legalmente, los guardias armados privados no están autorizados en las aguas territoriales de los estados del Golfo de Guinea. Además, las empresas de seguridad privada no están directamente vinculadas por la legislación en materia de derechos humanos, a menos que los estados ejerzan (su obligación legal de llevar a cabo) la debida diligencia y exijan a las empresas que rindan cuentas de conformidad con los tratados pertinentes, en este caso a través del empleador naviero (véase el recuadro 2). Por lo tanto, es el estado del pabellón individual el que debe gestionar la gobernanza de la seguridad privada, lo que da lugar a diferencias en los requisitos para las empresas de seguridad privada. Con la práctica común de la industria de registros abiertos de buques (conocidos como pabellones de conveniencia), la regulación también sigue siendo poco clara, dispersa y a menudo poco restrictiva. Las preocupaciones incluyen asegurar la supervisión de la concesión de licencias a las empresas, el manejo de armas por parte de las operaciones de seguridad privada o el cumplimiento de las normas y obligaciones internacionales en virtud del derecho internacional, por ejemplo, durante un intercambio de disparos.

En términos económicos, la protección privada también puede ser una carga logística y financiera para los buques que transitan por varios estados del Golfo de Guinea. Esto requiere contratar y organizar escoltas navales o servicios de anclaje seguros en varios estados (véase el mapa). También quedan preguntas sobre quién debería asumir el costo de contratar empresas privadas de seguridad marítima. Por ejemplo, si los costos son asumidos por los estados del pabellón, podrían prestar más atención a los procedimientos de registro de los buques para garantizar que los buques cuenten con medidas adecuadas de seguridad y protección. Si los costos son asumidos por el estado ribereño, esto podría incentivar a las autoridades a ser más proactivas en las iniciativas de lucha contra la piratería. Los costos asumidos por las compañías navieras a menudo son simplemente tolerados y luego trasladados a los consumidores. Por lo tanto, distribuir la carga de los costos de manera más uniforme podría crear un equilibrio justo de incentivos entre los múltiples actores involucrados en las iniciativas de lucha contra la piratería o directamente afectados por ellas.

¿Y ahora qué?

El número de incidentes de piratería en el Golfo de Guinea ha disminuido considerablemente desde 2020. Esto se debe en parte a la mayor atención prestada a la vigilancia y patrullaje naval, en adelante denominado híbrido público-privado. Sin embargo, existe una amplia preocupación por la posibilidad de que una ola de ataques regrese de un día para otro mientras los motivos y los medios perduren. Si los híbridos de seguridad público-privados existentes continúan, sus desafíos deben resolverse.

Para los Estados navegantes como Dinamarca, existe una clara necesidad de promover un marco jurídico armonizado en el Golfo de Guinea destinado a regular las operaciones de las EMSP y el híbrido público-privado que se está consolidando actualmente en la región. Este marco podría incorporar normas internacionales para el funcionamiento de las EMSP en la región, incluidos procedimientos operativos y mecanismos de rendición de cuentas.

Es necesario abogar por un acuerdo sobre el instrumento de Regulación, Seguimiento y Fiscalización de las Empresas Militares y de Seguridad Privadas.

Además, es necesario crear procesos de diligencia debida y adoptar medidas para garantizar su estricto cumplimiento en lo que respecta a la concesión de licencias a las EMSP en regiones como Nigeria y cuando son contratadas por compañías navieras. En todos los niveles, la transparencia es fundamental para garantizar tanto la rendición de cuentas como el cumplimiento de los marcos y normas legales internacionales.

Por último, también es necesario establecer directrices claras sobre los mecanismos de reparto de costos para la contratación de empresas militares y de seguridad privadas, incluido el equilibrio efectivo de la carga financiera entre los operadores, los fletadores y, cuando sea posible, los Estados regionales.

Este informe de políticas forma parte del proyecto “Infraestructuras contra la piratería en el Golfo de Guinea” (COPIGoG), financiado con una subvención del Ministerio de Asuntos Exteriores de Dinamarca y administrado por el Centro de Becas Danida. Se basa en los debates celebrados en el seminario del DIIS “ La lucha contra la piratería en el Golfo de Guinea: ¿Qué papel desempeñan los guardias armados privados?”, celebrado en octubre de 2023, y en las aportaciones de varios expertos en la materia, a quienes los autores desean agradecer.