La historia de la construcción naval es tan tumultuosa como los propios mares. La construcción naval siempre ha ejercido un atractivo para los gobiernos, en sus interacciones reales y percibidas con la industrialización, el comercio marítimo y la fuerza militar (Stopford 2009). La Figura 1 muestra la sucesión de países como la nación dominante en la construcción naval del mundo. El Reino Unido tuvo la mayor parte de la industria durante la mayor parte de los siglos XIX y XX, defendiéndose en ocasiones de la competencia de otras economías de Europa occidental (principalmente Alemania y Escandinavia). Después de la Segunda Guerra Mundial, fue rápidamente superado por Japón, que prevaleció como líder mundial hasta la década de 1980, cuando Corea del Sur dominó el mercado global.

Figura 1 Porcentaje de buques comerciales producidos por cada país, 1892-2014

 

Nota : Esta figura representa la cuota de mercado mundial en términos de número de buques entregados entre 1892 y 2014 para los principales países productores de buques.
Fuente : Los datos para el período 1892-1997 se obtuvieron de las ediciones históricas de las Estadísticas de la flota mundial publicadas por Lloyd's Register, mientras que los datos a partir de 1998 se basan en los datos de Clarksons. Agrupamos todos los países europeos de construcción naval, excepto el Reino Unido, en "Europa".

En la década de 2000, China entró en el mundo de la construcción naval. En 2002, el ex primer ministro Zhu inspeccionó la Corporación Estatal de Construcción Naval de China (CSSC), uno de los dos mayores conglomerados de construcción naval de China, y señaló que “China espera convertirse en el mayor país de construcción naval del mundo (en términos de producción) [...] para 2015”. En pocos años, China superó a Japón y Corea del Sur y se convirtió en el principal productor de barcos del mundo en términos de producción. La Figura 2, Panel A, muestra el aumento de la participación de China en el mercado mundial de la construcción naval al representar gráficamente la producción total de construcción naval de China como porcentaje de la producción mundial. Los gobiernos nacionales y locales de China proporcionaron numerosos subsidios para la construcción naval, que clasificamos en tres grupos. En primer lugar, los precios de los terrenos por debajo de los precios del mercado a lo largo de las regiones costeras, en combinación con procedimientos simplificados de concesión de licencias, actuaron como "subsidios de entrada" que incentivaron la creación de nuevos astilleros. Como se muestra en el Panel B de la Figura 2, entre 2006 y 2008, la construcción anual de nuevos astilleros en China superó los 30 nuevos astilleros por año; en comparación, durante el mismo período, Japón y Corea del Sur promediaron sólo alrededor de un nuevo astillero por año cada uno.

En segundo lugar, los gobiernos regionales crearon bancos especializados en proporcionar a los astilleros "subsidios a la inversión" en forma de financiación favorable, incluidos préstamos a largo plazo con bajo interés (una herramienta común de política industrial, como lo ilustran también los programas de Japón y Corea del Sur) y políticas fiscales preferenciales. El aumento del capital total invertido en China en astilleros se ilustra en el Panel C de la Figura 2. En tercer lugar, el gobierno de China también empleó "subsidios a la producción" de diversas formas, como insumos materiales subsidiados, créditos a la exportación y financiación de compradores. La industria siderúrgica nacional, apoyada por el gobierno, proporcionó acero barato, que es un insumo importante para la construcción naval. Los créditos a la exportación y la financiación de compradores por parte de bancos dirigidos por el gobierno hicieron que los nuevos y desconocidos astilleros chinos fueran más atractivos para los compradores globales.

Figura 2 La rápida expansión de la industria de construcción naval de China

A) Cuota de mercado

 

B) Número de nuevos astilleros

 

C) Inversión

 

Notas : Las cuotas de mercado por país se calculan a partir de los pedidos trimestrales de buques. El número de nuevos astilleros se calcula anualmente y por país. La inversión trimestral total de la industria de los astilleros chinos se expresa en miles de millones de yuanes de 2000.
Fuente : Barwick et al. (2024), utilizando datos de Clarksons Research y la Oficina Nacional de Estadísticas de China.

La combinación de estas políticas fue seguida por una marcada expansión de la producción de construcción naval, la participación en el mercado y la acumulación de capital de China. La participación de mercado de China creció del 14% en 2003 al 53% en 2009, mientras que la de Japón se redujo del 32% al 10% y la de Corea del Sur del 42% al 32%. Luego vino la Gran Recesión de 2008-2009, que llevó a la industria naviera mundial a una crisis histórica. La gran cantidad de nuevos astilleros chinos exacerbó la baja utilización de la capacidad y contribuyó a la caída de los precios mundiales de los barcos. Se cuestionó la eficacia de la política industrial de China. En respuesta a la crisis y en un esfuerzo por promover la consolidación de la industria, el gobierno dio a conocer el "Plan de 2009 para el ajuste y la revitalización de la industria de la construcción naval", que dio lugar a una moratoria inmediata a la entrada y, posteriormente, trasladó el apoyo sólo a determinadas empresas de una "lista blanca" emitida.

Kalouptsidi (2018) y Barwick et al. (2024) estudian el impacto del programa de construcción naval del siglo XXI de China en la evolución de la industria y el bienestar global. Hasta donde sabemos, este trabajo es el primer intento de evaluar cuantitativamente la política industrial en la construcción naval a nivel mundial y uno de los primeros artículos que emplean la metodología de la organización industrial estructural para comprender las implicaciones para el bienestar y el diseño efectivo de la política industrial en términos más generales.

Construimos un modelo que es lo suficientemente flexible para capturar las ricas características dinámicas de un mercado global para barcos. Del lado de la demanda, un gran número de armadores en todo el mundo deciden si comprar nuevos buques. Su disposición a pagar por nuevos barcos depende de las condiciones presentes y futuras esperadas del mercado, en particular del comercio mundial y el nivel actual de la flota. Del lado de la oferta, los astilleros ubicados en China, Japón y Corea del Sur (que representan el 90% de la producción mundial) deciden cuántos barcos producir, comparando el precio de mercado de un barco y sus costos de producción. Además, los astilleros deciden si entran comparando su rentabilidad esperada durante su vida útil con los costos de entrada, que incluyen los costos de establecer una nueva empresa (como el costo de adquisición de terrenos, construcción del astillero y cualquier inversión de capital inicial) y el costo implícito de obtener permisos regulatorios. Salen si la rentabilidad esperada de permanecer en la industria cae por debajo de un umbral determinado, capturando el valor de "chatarra" del astillero (es decir, los ingresos por liquidar el negocio, así como cualquier valor de opción de la empresa). Las empresas también invierten para ampliar su capacidad de producción futura. Para realizar la estimación, utilizamos un amplio conjunto de datos que incluye la producción trimestral de buques por empresa entre 1998 y 2014, la inversión por empresa, las entradas y salidas, y los precios de los nuevos buques en el mercado por tipo de buque (portacontenedores, petroleros y graneleros, que juntos representan el 90% de las ventas mundiales).

Según nuestras estimaciones, entre 2006 y 2013 China otorgó 23.000 millones de dólares en subsidios a la producción. Este resultado se debe a la función de costos obtenida a partir de este análisis, que muestra una caída significativa para los productores chinos, equivalente a alrededor del 13-20% del costo por barco. En pocas palabras, las empresas de construcción naval chinas estaban “sobre” produciendo después de 2006 en comparación con nuestra predicción de producción sin subsidios. En total, China otorgó 91.000 millones de dólares en subsidios a lo largo de los tres márgenes –producción, entrada e inversión– entre 2006 y 2013. Cabe destacar que los subsidios a la entrada representaron el 69% de los subsidios totales, mientras que los subsidios a la producción fueron el 25% y los subsidios a la inversión representaron el 6% restante. Estas estimaciones reflejan el hecho de que las empresas de construcción naval “sobre-entraron” (recordemos las asombrosas tasas de entrada durante los años de auge de 2006-2008) e “sobre-invirtieron” (recordemos el sorprendente aumento de la inversión durante la crisis), como se muestra anteriormente en la Figura 2.

Nuestro modelo estructural indica que la política industrial de China en apoyo a la construcción naval impulsó la inversión interna en ese sector en un 140% y duplicó con creces la tasa de entrada, pero también deprimió la de salida. En general, la política industrial elevó la cuota de mercado mundial de China en el sector de la construcción naval en más del 40%.

Calcular si este aumento de la producción sectorial debe considerarse un aumento del bienestar es una cuestión más delicada. En primer lugar, el 70% de la expansión de la producción de China se produjo mediante el robo de negocios a países rivales. Hay pruebas (respaldadas por nuestras estimaciones de costos) de que los astilleros chinos son menos eficientes que sus homólogos japoneses y surcoreanos; por lo tanto, la transferencia de la construcción naval a China constituye una mala asignación de los recursos globales. En segundo lugar, la política industrial china para la construcción naval condujo a considerables descensos de los precios de los barcos. Los precios más bajos de los barcos beneficiaron en cierta medida a los compradores mundiales de barcos, aunque sólo una cantidad modesta corresponde a los compradores chinos, ya que representan una pequeña fracción de la flota mundial. En tercer lugar, y lo más importante, aunque los subsidios a la construcción naval de China fueron muy eficaces para lograr el crecimiento de la producción y la expansión de la participación en el mercado, constatamos que fueron en gran medida infructuosos en términos de medidas de bienestar (interno). El programa generó modestas ganancias en las ganancias de los productores nacionales y el excedente del consumidor interno. A largo plazo, la tasa de rendimiento bruto de la combinación de políticas adoptadas, medida por el aumento de las utilidades de las empresas nacionales durante su vida útil dividido por los subsidios totales, es de sólo el 18%, lo que significa que por cada dólar que el gobierno gasta, obtiene 18 centavos de rentabilidad. En otras palabras, el rendimiento neto al incorporar el costo para el gobierno fue un -82%, y los subsidios de entrada explicaron la mayor parte de ese rendimiento negativo.

Los subsidios a la entrada son un despilfarro –incluso desde el punto de vista de los ingresos– y conducen a una mayor fragmentación y ociosidad de la industria. Los subsidios a la entrada atraen a empresas pequeñas e ineficientes. En cambio, los subsidios a la producción y a la inversión aumentan la cartera de pedidos y el stock de capital, lo que genera economías de escala y reduce los costos de producción actuales y futuros. Por tanto, favorecen a las empresas grandes y eficientes. De hecho, la tasa de aceptación de los subsidios a la producción y a la inversión es mucho mayor entre las empresas eficientes: el 82% de los subsidios a la producción y el 68% de los subsidios a la inversión se asignan a empresas que son más eficientes que la empresa mediana, mientras que sólo el 49% de los subsidios a la entrada se destina a empresas más eficientes.

En términos de diseño de políticas, una política contracíclica superaría por un amplio margen a la política procíclica adoptada: sorprendentemente, subsidiar a las empresas en producción e inversión durante el auge lleva a una tasa bruta de retorno de sólo 38% (un retorno neto de -62%), mientras que subsidiar a las empresas durante la recesión lleva a un retorno bruto mucho más alto, de 70% (un retorno neto de -30%). Además, si se forma una "lista blanca óptima" -es decir, se eligen las empresas más productivas para recibir los subsidios- la tasa bruta de retorno subiría a 71%.

Nuestros resultados destacan por qué las políticas industriales han funcionado mejor en algunos países. En los países del este de Asia, donde la política industrial se consideraba a menudo exitosa, el apoyo de la política a menudo estaba condicionado al desempeño de las empresas. En cambio, en América Latina, donde las políticas industriales solían apuntar a la sustitución de importaciones, no existían mecanismos para eliminar a los beneficiarios que no cumplían con los requisitos (Rodrik 2009). En la política industrial moderna de China en la industria de la construcción naval, el rendimiento de la política fue bajo en años anteriores, cuando la expansión de la producción se vio impulsada principalmente por la entrada de empresas ineficientes, pero aumentó con el tiempo a medida que el gobierno dependía de criterios "basados en el desempeño" a través de su lista blanca. Este diseño de política industrial dirigida puede ser sustancialmente más exitoso que las políticas abiertas que benefician a todas las empresas.

En cuanto a la lógica –por qué China subvencionó la construcción naval–, los argumentos habituales en favor de la política industrial no parecen aplicarse especialmente bien en nuestro contexto. La industria de la construcción naval está fragmentada a nivel mundial, el poder de mercado es limitado y los márgenes de beneficio son escasos. Por lo tanto, no hay “rentas sobre la mesa” que, al transferirse de empresas extranjeras a empresas nacionales, superen el costo de los subsidios. Encontramos pocas pruebas de aprendizaje práctico, tal vez porque la tecnología de producción para los tipos de buques que China expandió más, como los graneleros, ya estaba madura. Los efectos indirectos hacia otros sectores nacionales son limitados; además, más del 80% de los buques producidos en China se exportan, lo que limita la fracción de los beneficios de los subsidios que se captan en el país. Un escenario en el que el crecimiento de la producción china obligue a los competidores a retirarse tampoco parece de primer orden: en 2023, no se produjo ninguna salida extranjera sustancial.

Nuestros análisis apuntan a dos posibles razones alternativas. En primer lugar, como China se convirtió en el mayor exportador del mundo y en el segundo mayor importador durante nuestro período de muestra, las reducciones de los costos de transporte derivadas del aumento de la construcción naval y la reducción de los costos de transporte pueden conducir a aumentos sustanciales en su volumen comercial. Nuestras estimaciones sugieren que la política industrial de China amplió la flota naviera mundial, redujo las tarifas de flete y aumentó el volumen comercial anual de China en un 5% (144 mil millones de dólares) entre 2006 y 2013. Este aumento del comercio fue grande en relación con el tamaño de los subsidios (que promediaron 11.300 millones de dólares anuales entre 2006 y 2013). Por supuesto, "más comercio" no se traduce directamente en bienestar económico, pero las magnitudes relativas son sugerentes. En segundo lugar, las entregas militares y comerciales en los astilleros que producen buques militares experimentaron un aumento múltiple, aunque la producción militar pareció haberse acelerado después de la crisis financiera y siguió aumentando durante todo el período de muestra, lo que proporciona evidencia sugerente de que la política de apoyo de China podría haber beneficiado también a su producción militar.

Referencias

Barwick, PJ, M Kalouptsidi y NB Zahur (2024), “Implementación de políticas industriales: evidencia empírica de la industria de construcción naval de China”, Review of Economic Studies (aceptado).

Juhász, R, N Lane y D Rodrik (2023), “La nueva economía de la política industrial”, Annual Review of Economics 16.

Kalouptsidi, M (2014), “Tiempo de construcción y fluctuaciones en el transporte marítimo a granel”, American Economic Review 104(2): 564–608.

Kalouptsidi, M (2018), “Detección e impacto de los subsidios industriales: el caso de la construcción naval china”, Review of Economic Studies 85: 1111-1158.

Millot, Vand L Rawdanowicz (2024), “ El regreso de las políticas industriales ”, VoxEU.org, 1 de julio.

Rodrik, D (2009), “Política industrial: no preguntes por qué, pregunta cómo”, Middle East Development Journal 1(1): 1–29.

Stopford, M (2009), Economía marítima, Nueva York: Routledge.